Organi Unione Europea

Gli organi dell’Unione Europea

1. Le istituzioni

Gli organi dell’Unione Europea possono distinguersi in:
• istituzioni comunitarie, che sono:
1. Parlamento:
2. Consiglio:
3. Commissione:
4. Corte di Giustizia:
5. Corte dei Conti:
• altri organi:
o Consiglio Europeo
o Comitato economico e sociale
o Comitato delle Regioni
o Banca centrale europea
o Banca europea degli investimenti
o Mediatore europeo
o ecc.

2. I principi di organizzazione

Sul piano europeo non sembra operare il principio della separazione dei poteri. Il sistema comunitario, più che perseguire una netta separazione tra organi in relazione ai diversi tipi di funzione (in particolare legislativa ed esecutiva), si ispira al principio dell’equilibrio istituzionale (checks and balances). In base ad esso ciascuna istituzione e ciascun organo devono esercitare le competenze loro specificamente attribuite in modo da evitare di pregiudicare il buon funzionamento degli altri organi e l’esercizio, da parte di questi, delle rispettive competenze.

3. La Commissione: profili organizzativi

La formazione della Commissione avviene in 2 fasi:
1. nomina del Presidente: che è designato dal Consiglio dei Ministri dell’Unione, “riunito al livello di Capi di Stato e di Governo”, a maggioranza qualificata. Tale designazione è approvata dal Parlamento europeo.
2. nomina dei Commissari: il Consiglio, nella stessa composizione, con la stessa procedura e di comune accordo con il Presidente designato, adotta l’elenco degli altri componenti della Commissione, redatto conformemente alle proposte formulate da ciascuno Stato membro.
Il Presidente e i Commissari sono, poi, collettivamente sottoposti ad un voto di approvazione da parte del Parlamento europeo e successivamente nominati dal Consiglio che delibera a maggioranza assoluta.
La cessazione anticipata della Commissione o dei suoi membri prevede tre possibilità:
1. dimissioni d’ufficio (o destituzione): sono individuali e dichiarate dalla Corte di Giustizia a seguito del venir meno dei requisiti di eleggibilità o per colpa grave nell’esercizio delle funzioni. Esse hanno come effetto l’immediata cessazione del membro destituito, mentre i nuovi nominati durano solo fino alla scadenza della Commissione,
2. dimissioni da voto di sfiducia del Parlamento: sono collettive e comportano un affievolimento dei poteri della Commissione fino alla nomina della successiva. La Commissione subentrante dura in carica solo per il periodo rimanete del mandato di quella sfiduciata.
3. dimissioni volontarie (impedimento permanente e morte): possono concernere il Presidente o i singoli Commissari. I sostituti rimangono in carica fino alla fine del mandato.
L’obiettivo della Commissione è il perseguimento dell’interesse generale della Comunità Europea, sganciato dal circuito intergovernativo. I Commissari devono essere personalità di provata competenza ed esercitare le proprie funzioni in piena indipendenza, sottraendosi ad ogni sollecitazione o istruzione da parte di qualsiasi organo o Governo nazionale. Il mandato della Commissione è quinquennale e può essere rinnovato.
Attualmente il numero dei Commissari è di 27, uno per ogni Stato dell’Unione, ma ulteriori ingressi nella Comunità faranno scattare un sistema di rotazione secondo una disciplina stabilita all’uopo dal Consiglio.
La Commissione agisce nel quadro degli orientamenti politici del suo Presidente, che ne decide l’organizzazione interna per garantire la coerenza, l’efficacia e la collegialità della sua azione.
La Commissione assume le proprie decisioni a maggioranza. Per ragioni di economi procedimentale essa adotta, sulle questioni non controverse, procedure semplificate e decentrate, dedicando le riunioni collegiali solo agli affari più complessi e discussi.
L’organizzazione amministrativa interna della Commissione è alquanto complessa. Le riunioni del collegio sono organizzate da un Segretario generale e precedute da incontri dei capi di gabinetto dei Commissari medesimi. Ogni Commissario, che dispone di un proprio staff di fiducia, è responsabile di una direzione generale competente per gli affari relativi ad uno degli ambiti più rilevanti dell’azione comunitaria (affari economici e finanziari, agricoltura, concorrenza, giustizia e affari interni). Attualmente le direzioni generali sono 14. Un direttore generale è collocato al vertice di ognuna di tali strutture, le quali sono, a loro volta, suddivise in direzioni, divisioni ed unità.

3.1 Le competenze della Commissione

Le competenze della Commissione sono:
• funzione di vigilanza nell’attuazione della normativa primaria e derivata
• emanazione di raccomandazioni e pareri
• partecipazione all’attività decisionale degli altri organi comunitari
• esercizio di poteri normativi propri o delegati dal Consiglio per l’attuazione regolamentare di disposizioni normative
Come si evince, la Commissione si trova ad esercitare funzioni che hanno riflesso sulla legislazione:
• diritto esclusivo di iniziativa legislativa
• potere di definire annualmente il piano di azione della Comunità
• elaborazione di strategie di sviluppo delle politiche comunitarie
• attività normativa propri o delegata
e sull’indirizzo politico generale e sull’amministrazione:
• esercizio di poteri di supervisione delle attività amministrative degli Stati membri
Inoltre il carattere spesso estremamente tecnico e specialistico delle regole e dei provvedimenti adottati al livello comunitario ha reso inevitabile un incremento delle attribuzioni delegate alla Commissione, in grado di acquisire e concentrare in sé le competenze tecnico-amministrative necessarie al perseguimento stabile di tali scopi. Cosicché oggi agli atti delegati alla Commissione (comprese le Direttive) costituiscono di gran lunga la maggioranza di quelli adottati dall’Unione.
I Comitati di rappresentanti dei Governi nazionali che affiancano i Commissari hanno sviluppato tutta un’attività consultiva, di supervisione e di controllo tale da generare una fitta seri di regole sorte per disciplinare le varie forme di azione chiamata comitologia, che prevede ben quattro diverse procedure di intervento previsto per i Comitati (consultiva, di gestione, di regolamentazione e di salvaguardia)

4. L’organizzazione e il funzionamento del Consiglio dell’Unione

Il Consiglio dell’Unione, è l’organo di rappresentanza istituzionale degli Stati membri dell’Unione. Esso è composto da un rappresentante per ciascun Stato membro “a livello ministeriale”. Il Consiglio vota a maggioranza semplice, salvo particolari casi che richiedono la maggioranza qualificata (metà + 1 degli Stati con almeno 232 voti su 321 pari al 72%) o l’unanimità.
Il Consiglio si riunisce su convocazione del suo Presidente, di uno dei suoi membri o della Commissione. Si può riunire di volta in volta in “formazioni” diverse, a seconda degli oggetti da trattare. Le principali formazioni sono quella del:
• Consiglio degli affari generali (composto dai Ministri degli esteri) competente in materia di politica estera e sugli affari dell’Unione,
• dell’ECOFIN (Consiglio dei Ministri dell’economia e della finanze) competente in materia di mercato interno e Unione Monetaria
La Presidenza è semestrale e assegnata a rotazione assegnata ad ogni stato. Il Presidente stabilisce il programma semestrale del Consiglio, definisce l’agenda degli incontri, esercita la rappresentanza dell’organo nei rapporti con le altre istituzioni e presiede anche il Consiglio Europeo in quanto Presidente dell’Unione Europea (Portogallo - Anibal Cavaco Silva II semestre 2007). È coadiuvato da un Segretario Generale che rivesta anche il ruolo di alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza (Javier Solana). Tale organo assicura il raccordo tra il Consiglio e l’apparato amministrativo sottostante: il Coreper (comitato dei rappresentanti permanenti presso il Consiglio) costituito da personale con rango di ambasciatore (Coreper II) che si occupano delle questioni di maggiore rilevanza , e da rappresentanti nazionali aggiunti (Coreper I) cui spetta trattare le questioni minori. I dossier preparati dal Coreper relativi ad argomenti su cui ci si è già accordati, arrivano al Consiglio al punto A dell’ordine del giorno, gli altri al punto B.

4.1 Le competenze del Consiglio dell’Unione

Il Consiglio si confronta con la Commissione in ogni fase del processo legislativo secondo una dinamica di collaborazione e confronto dialettico. In questo senso va inteso l’art 208 TUE che recita: “il Consiglio può chiedere alla Commissione di procedere a tutti gli studi che esso ritiene opportuni ai fini del raggiungimento degli obiettivi comuni e di sottoporgli tutte le proposte del caso”. Il Consiglio è in stretta collaborazione anche con il Parlamento Europeo con il quale, assieme alla Commissione, intercorrono accordi interistituzionali.

5. Il Consiglio Europeo

Nato come riunione informale dei Capi di Stato e di Governo, il Consiglio Europeo ha acquistato un ruolo centrale nella vita dell’Unione ed è stato riconosciuto con l’Atto Unico Europeo ed ulteriormente disciplinato dai trattati successivi. Esso è formato dai Capi di Stato e di Governo, dal Presidente della Commissione, dai Ministri degli esteri e da un membro della Commissione e si riunisce almeno 2 volte l’anno (ora diventate almeno tre). Il Consiglio Europeo dà all’Unione l’impulso necessario al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti politici generali. Spettano a questo organo:
• funzioni di definizione dell’indirizzo politico generale dell’Unione
• la risoluzione dei conflitti sulle materie più controverse
• decisioni in merito alla modifica del diritto primario
• convoca la Conferenza Inter Governativa (CIG) incaricata di predisporre le modifiche ai Trattati e ne approva il testo finale da sottoporre alla ratifica degli Stati membri
Competenze specifiche sono attribuite al Consiglio Europeo in relazione al II (Politica Estera e Sicurezza Comune) e III pilastro (Giustizia e Affari Interni).

6. L’organizzazione e il funzionamento del Parlamento Europeo

Il Parlamento europeo assicura la rappresentanza democratica mediante suffragio diretto all’interno dell’Unione: dal 1979 è eletto a suffragio universale e diretto. La procedura elettorale è rimessa agli Stati. Il nostro sistema elettorale prevede l’assegnazione dei seggi tra le liste concorrenti con metodo proporzionale: il territorio nazionale è diviso i 5 grandi circoscrizioni, nella quali vengono presentate liste di candidati. L’elettore manifesta fino a 3 preferenze. Il numero dei parlamentari europei è pari a 732. La distribuzione dei seggi non è proporzionale alla consistenza demografica dei vari Paesi, ma subisce una correzione per attenuare l’escursione tra Stati più e meno popolosi, i quali sono pertanto sovra-rappresentati (Malta ha 5 seggi i quali “pesano” di più dei 99 della Germania).
L’Ufficio di Presidenza è formato da un Presidente e 14 vicepresidenti eletti per metà legislatura, i quali presiedono all’organizzazione amministrativa e finanziaria dell’organo, coadiuvati da 5 questori. Il Parlamento è, poi, supportato dal Segretariato diretto da un Segretario generale. I Parlamentari sono suddivisi in Gruppi parlamentari ognuno dei quali ha un suo Presidente che assieme al Presidente del Parlamento partecipa alla Conferenza dei Presidenti con lo scopo di determinare lo svolgimento dell’attività parlamentare (agenda dei lavori, rapporti tra l’Assemblea e le Commissioni).
L’organizzazione interna prevede 17 commissioni permanenti, oltre a sub-commissioni e commissioni temporanee. Il loro lavoro è coordinato da una Conferenza dei Presidenti di Commissione.
Vi sono poi le Delegazioni interparlamentari (con relativa Conferenza dei Presidenti di delegazione) che intrattengono rapporti con i Parlamenti dei Paesi terzi e dei Paesi che non sono candidati all’adesione.
La legislatura europea ha durata quinquennale. Il Parlamento ha sede a Bruxelles dove si riunisce almeno una volta all’anno, tuttavia l’Assemblea si riunisce una volta al mese a Strasburgo.
Il Parlamento europeo delibera a maggioranza con quorum fissato dal regolamento interno.

6.1 Le competenze del Parlamento Europeo

Il Parlamento europeo esercita funzioni:
• normative: potere di chiedere alla Commissione di presentare adeguate proposte sulle questioni reputate interessanti. Potere di opposizione alle delibere dei Comitati. Interviene nel procedimento della codecisione assieme alla Commissione e al Consiglio.
• ispettive: potere di revoca della Commissione con relativa mozione di censura. Poteri di interrogazione nei confronti del Consiglio, della Commissione e della Banca centrale europea. Potere di istituire commissioni di inchiesta per infrazione o cattiva amministrazione. Nomina del Mediatore europeo incaricato di svolgere indagini relative ai “casi di cattiva amministrazione” da parte delle istituzioni e degli organi comunitari.
• controllo: nei confronti della Commissione che agisce in veste di “legislatore delegato” dal Consiglio. Approvazione della nomina del Presidente della Commissione e dei Commissari. Controllo del bilancio e sulla sua attuazione da parte della Commissione. Controllo sull’attività della Commissione, del Consiglio dell’Unione e del Consiglio Europeo. Controllo sulle nomine da parte del Consiglio dell’Unione (dei membri della Corte dei Conti, del Comitato esecutivo della Banca Centrale Europea, dell’Alto rappresentante per la politica estera e sicurezza comune.
Il Parlamento può:
• rivolgere interrogazioni o formulare raccomandazioni al Consiglio
Il Parlamento deve:
• essere consultato sui principali aspetti e sulle scelte fondamentali della politica estera e di sicurezza comune

6.2 Il Parlamento Europeo ed il problema della legittimazione democratica dell’Unione

Rispetto all’esigenza di legittimazione democratica dell’Unione, si deve riconoscere che il PE svolge un ruolo importante ma non esclusivo e che, ancora oggi, l’esigenza rappresentativa è complessivamente assicurata da una pluralità di istanze.

7. Gli altri organi comunitari

La Corte dei Conti europea assicura il controllo dei conti nell’ambito dell’Unione. Essa, in particolare:
• esamina tutte le entrate e le spese della Comunità e di ogni organismo creato dalla Comunità e presenta al Parlamento europeo e al Consiglio una dichiarazione in cui attesta l’affidabilità dei conti e la legittimità e la regolarità delle relative operazioni, inoltre
• controlla la legittimità e la regolarità delle entrate e delle spese ed
• accerta la sana gestione finanziaria.
Essa è composta da un cittadino per Stato membro, ed il procedimento di nomina è finalizzato ad assicurare la capacità tecnica e l’assoluta indipendenza, sia rispetto agli organismi controllati che rispetto ai singoli Stati membri. I membri sono nominati per 6 anni dal Consiglio, il quale delibera a maggioranza qualificata previa consultazione del Parlamento europeo. I membri della Corte dei conti possono essere destituiti dalle loro funzioni con provvedimento della Corte di giustizia qualora essi non siano più in possesso dei requisiti necessari o non soddisfino più gli obblighi derivanti dalla loro carica.

Il Comitato economico e sociale ha una funzione essenzialmente consultiva ed ha il compito di rappresentare interessi settoriali, economici e sociali, ed è costituito da rappresentanti delle varie componenti di carattere economico e sociale della società civile organizzata, in particolare dei produttori, agricoltori, vettori, lavoratori, commercianti e artigiani, nonché delle libere professioni, dei consumatori e dell’interesse generale. I membri del Comitato non possono eccedere i 350 e sono nominati per 4 anni su proposta degli Stati membri, dal Consiglio a maggioranza qualificata.

La Banca Centrale Europea gode di importanti poteri e di notevole autonomia. Istituita nel quadro di un Sistema europeo delle banche centrali (SEBC) di cui fanno parte le banche centrali nazionali la BCE, che ha personalità giuridica, ne governa gli organi decisionali (consiglio direttivo e comitato esecutivo). Sul piano funzionale la BCE, per l’assolvimento dei compiti attribuiti al SEBC, può stabilire regolamenti, prendere decisioni e formulare raccomandazioni o pareri.
La Banca centrale ha il compito:
• di definire ed attuare la politica monetaria della Comunità,
• di svolgere operazioni sui cambi e
• di contribuire ad una buona conduzione delle politiche riguardanti la vigilanza prudenziale degli enti creditizi e la stabilità del sistema finanziario.
• ha una funzione consultiva nei confronti di organi comunitari e delle autorità nazionali nelle materie di propria competenza
• ha il diritto esclusivo di autorizzare l’emissione di banconote all’interno della Comunità

 

8. Cenni sulla forma di governo comunitaria

La legittimazione politica dell’indirizzo di governo non segue una sola via: accanto al cale cittadini-Parlamento esiste quello Governi nazionali-Consiglio europeo/Consiglio dell’Unione, con la Commissione in posizione di raccordo tra l’uno e l’altro. Diversamente dagli ordinamenti statali contemporanei, le decisioni fondamentali sull’organizzazione e sull’indirizzo politico non sono tutte riconducibili all’organo direttamente rappresentativo dei cittadini (il Parlamento non esercita una competenza generale di questo tipo). È semmai il circuito di legittimazione democratica interno agli Stati ad esercitare il ruolo centrale. Nessuna decisione sulla quale si fonda l’indirizzo politico europeo, può essere infatti assunta senza il consenso degli organi rappresentativi degli Stati (Consiglio dell’Unione e Consiglio Europeo). Così come sono sempre gli Stati, attraverso le procedure internazionalistiche, a dettare le norme primarie del diritto europeo.
Accanto ad un bicefalismo degli orgnai legislativi (attività normativa condivisa tra Consiglio dell’Unione e Parlamento) assimilabile al bicameralismo degli Stati Federali, possiamo riscontrare un bicefalismo degli organi di Governo (Consiglio europeo e Commissione), attraverso cui le due istanze di legittimazione (democratica e intergovernativa) trovano espressione.

9. L’attività amministrativa nell’Unione Europea

L’attività amministrativa europea è ispirata al modello accolto in alcuni ordinamenti composti e noto come federalismo di esecuzione, in cui l’esecuzione ed attuazione del diritto europeo viene principalmente rimessa all’azione degli Stati membri. I settori nei quali l’Unione svolge un’attività di amministrazione diretta sono in numero limitato:
• la disciplina della concorrenza
• i controlli sulle fusioni
• in materia di antidumping
• in materia di aiuti di Stato
• il diritto dei marchi
• il pubblico impiego comunitario
• la produzione e commercializzazione dei prodotti geneticamente modificati OGM
• la fase pre-contenziosa delle procedure di infrazione
in tutte le altre materie, si verificano ipotesi nelle quali il provvedimento amministrativo è l’esito di un’attività coamministrata dalle autorità nazionali e comunitarie. Possiamo pertanto definire l’amministrazione europea come una amministrazione indiretta, non avvalendosi, dunque, di un’amministrazione propria ma di quella degli Stati membri. Ciò non significa che il diritto europeo non eserciti un’influenza sulle attività degli organi amministrativi statali. Questi, infatti, nell’esercitare le proprie funzioni, devono attuare, anche e primariamente, le norme comunitarie, perseguendo gli obiettivi da esse fissate e adeguandosi alle regole organizzative o procedimentali introdotte in ambito europeo.

10. La finanza dell’Unione Europea

Le modalità di reperimento delle risorse finanziarie necessarie al funzionamento dell’organizzazione comunitaria hanno subito nel corso dei decenni una evoluzione nella direzione di una sempre maggiore autonomia di questa rispetto agli Stati membri. All’origine, infatti, il bilancio comunitario era intermante finanziato mediante contributi degli Stati secondo un criterio di ripartizione che tenesse conto della capacità contributiva di ciascuno di essi. Tale sistema presentava l’inconveniente di rimettere a negoziati internazionali le scelte relative all’ammontare del finanziamento ed alla relativa ripartizione. Per questa ragione si è pensato di dotare le Comunità europee di risorse proprie non più dipendenti dai contributi degli Stati, ma definitivamente spettanti ad esse senza necessità di alcuna decisione da parte delle autorità nazionali. Il bilancio comunitario è così finanziato integralmente tramite risorse proprie. Esse sono così costituite:
• dai dazi doganali sulle importazioni da paesi terzi
• dalle risorse di origine agricola (tasse e contributi gravanti sui produttori)
• da una quota delle risorse provenienti dall’Iva
• dalla quarta risorsa, costituita dalle entrate corrispondenti ad una certa aliquota del Reddito Nazionale Lordo RNL dell’Unione europea
Sul versante delle spese, esse si dividono in:
• spese obbligatorie: derivanti obbligatoriamente dal Trattato o dagli atti adottati a sua norma
• spese non obbligatorie: sono fissate annualmente, nell’ambito di un tasso massimo di aumento rispetto alle spese della stessa natura dell’esercizio in corso
L’esercizio finanziario ha inizio il 1° gennaio e si chiude al 31 dicembre. La procedura di approvazione del bilancio attribuisce al Parlamento europeo un ruolo decisivo, in quanto ha l’ultima parola nella determinazione delle spese non obbligatorie, può proporre al Consiglio modificazioni riguardanti le spese obbligatorie e può, inoltre, rigettare il progetto di bilancio chiedendo che gli venga presentato un nuovo progetto (da parte della Commissione).